生育支持政策及其实施效果的国际观察

2021年中国进入人口零增长区间，同年开始实施三孩生育政策及配套支持措施。目前，各地正在积极贯彻落实《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》精神，因地制宜，探索生育奖励金发放、公租房倾斜性优惠等生育配套支持措施。2022年政府工作报告中提出，将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除，这是在国家层面提供的经济支持措施，具有重要的标志性意义。生育配套支持措施的效果令人期待，了解世界其他国家经验有助于我们预判政策效果并主动作为。

一、低生育率国家的筛选与总体情况

低生育率是目前全世界很多国家和地区共同面临的严峻挑战。根据美国人口咨询局（PRB，PopulationReferenceBureau）发布的2021年世界人口数据（2021WorldPopulationDataSheet），目前全世界只有非洲地区整体的生育率还在更替水平以上，包括亚洲在内的其他地区生育率均跌至更替水平以下，但地区内部的国家之间存在较大差异。

为此，本文首先选择生育率整体低于更替水平的地区，再在地区内选取生育率低于更替水平的典型国家作为案例，观察其在国家层面所推行的生育支持措施及其效果。案例国家包括东亚的日本和韩国、东南亚的新加坡、北欧的英国和瑞典、西欧的德国、南欧的西班牙以及大洋洲的澳大利亚（见表1）。

总体来看，上述8个案例国家除澳大利亚外，2021年都已进入人口零增长区间（自然增长率在0上下波动0.3个百分点）或负增长；均在不同程度上采取了生育支持政策，基本上可归纳为时间支持、服务支持和经济支持三个方面；从总和生育率（TFR）的变化来看，政策效果不尽相同。其中,仅西欧的德国在1990～2020年生育率保持缓慢上升态势，其次是北欧的瑞典2020年生育率相较2000年有所提升，反映其生育支持政策起到了一定的正向效果；东亚的日本、韩国和东南亚的新加坡生育率持续下降，政策效果未能彰显；其他国家的生育率均表现为在低水平波动态势。

以下将依据生育率变动态势分三类对上述8个案例国家的生育支持政策及其效果作概要介绍，并结合中国实际进行简短讨论。

二、西欧的德国与北欧的瑞典：生育率有所上升

西欧的德国和北欧的瑞典是8个案例国家中生育率在近30年呈现提升态势的2个国家。其中，德国的生育率整体水平较低，但基本保持了缓慢上升态势；瑞典的生育率有所波动，近20年来显现了上升态势。

（一）西欧的德国

2021年德国的总人口约为8310万人，自然增长率为-0.3%，老龄化水平（65岁及以上人口占总人口比例）为22%，人均国民总收入（GNI）为55220美元。

1.时间支持政策方面：母亲享有14周带薪产假和44周带薪育儿假，法定产假期间女性不能够被解雇；丈夫享有8.7周带薪育儿假。

2.服务支持政策方面：2019年通过与幼儿教育和保育相关的政策法案，确保家庭以更少的费用享受更高质量的育儿服务，托育机构得到各级政府的大量补贴；为小学学龄儿童提供课后照料服务；难民家庭的子女可以自1岁起在日托机构享受幼儿照料和教育服务。但是，德国东西部提供儿童托育遵循两种传统，东部地区为0～3岁儿童提供机构的正规照料服务，西部地区仍然按照“家庭主义”的传统，由女性在家照顾0～3岁儿童。

3.经济支持政策方面：2017年，德国与儿童保育相关的财政支出占GDP的3.17%，其中向有孩子的家庭提供与儿童有关的现金转移占1.08%，为有孩子的家庭提供服务的公共开支占1.25%，通过税收制度为家庭提供的财政支持占0.84%。在2008～2013年、2013～2014年和2015～2018年实施三次儿童保育基金投资计划。具体措施包括：家庭中有年龄不超过14个月孩子的父母可以领取政府给予的照料津贴；家庭中有18周岁以下孩子的父母可以领取儿童津贴，以补贴孩子的教育和生活等方面的开支。

从德国的总和生育率变化情况来看，从1990年的1.3、2000年的1.35、2010年的1.36到2020年的1.5，整体呈现缓慢上升的态势，反映出德国的生育支持政策对于生育率具有一定的促进作用。

（二）北欧的瑞典

2021年瑞典的总人口约为1040万人，自然增长率为0.1%，老龄化水平为20%，人均国民总收入（GNI）为56270美元。

1.时间支持政策方面：母亲享有12.9周带薪产假和42.9周带薪育儿假；丈夫享有1.4周带薪陪产假和12.9周带薪育儿假。

2.服务支持政策方面：发展人人享有、负担得起的公共儿童保育设施，儿童自1岁起，可以享受各类公共保育服务，而且公共保育服务大多免费。

3.经济支持政策方面：2017年，瑞典与儿童保育相关的财政支出占GDP的3.4%，其中向有孩子的家庭提供与儿童有关的现金转移占1.24%，为有孩子的家庭提供服务的公共开支占2.15%。具体措施包括：2017年自孩子出生月份起，至孩子满16岁，政府每月支付给家庭1050瑞典克朗，随着家庭结构变化而变化，孩子越多，家庭补贴相应增加；父母享有3个月的育儿津贴。从2018年3月1日起，政府将儿童津贴和延长的儿童津贴每月增加200瑞典克朗。

从瑞典总和生育率的变化情况来看，从1990年的2.0、2000年的1.56、2010年的1.89到2020年的1.7，其中2015和2019年分别为1.89和1.9，表明其总和生育率基本稳定在更替水平偏下附近，且近20年来有了明显提升，反映出瑞典的生育支持政策对生育率具有良好的促进效应。

三、东亚的日本、韩国和东南亚的新加坡：生育率持续下降

亚洲地区内部的国家之间生育率存在较大差异，其中东亚和东南亚的生育率已经处于较低水平。案例国家中的日本和韩国以及新加坡虽然也采取了一系列生育支持措施，但生育率的提升效果不尽如人意。

（一）东亚的日本

2021年日本的总人口约为1.25亿人，自然增长率为-0.4%，老龄化水平为29%，人均国民总收入（GNI）为43760美元。

1.时间支持政策方面：母亲享受14周带薪产假和44周带薪育儿假；丈夫享有52周带薪育儿假，没有带薪陪产假。

2.服务支持政策方面：政府实施“天使计划”和“新天使计划”，不断完善育婴室、保育所、儿童寄养设施、课后服务和短期照料支付服务。

3.经济支持政策方面：2017年，日本与儿童保育相关的财政支出占GDP的1.79%，其中向有孩子的家庭提供与儿童有关的现金转移占0.65%，为有孩子的家庭提供服务的公共开支占0.93%，通过税收制度为家庭提供的财政支持占0.20%。具体举措包括：提供儿童津贴、育儿津贴等货币援助，如夫妻双方在育儿假期间可获得工资40%的补贴；向中小企业提供补贴以支持平衡工作和家庭生活，向中小企业提供补贴以支付其在营业场所内为职工设立育儿场所；为积极促进妇女就业的公司提供补贴等。

从日本总和生育率的变化情况来看，从1990年的1.6、2000年的1.37、2010年的1.34到2020年的1.3，整体呈现为在低水平稳定且略有下降的态势，反映出日本的生育支持措施并未促进生育率有效上升。

（二）东亚的韩国

2021年韩国的总人口约为5180万人，自然增长率为-0.1%，老龄化水平为17%，人均国民总收入（GNI）为43480美元。

1.时间支持政策方面：母亲享有12.9周带薪产假和52周育儿假；丈夫享有2周带薪陪产假和52周带薪育儿假。

2.服务支持政策方面：为母亲和新生儿提供儿童保育服务，以确保0～5岁儿童的健康发展，减轻家庭的经济负担，并保持理想的工作与生活平衡；政府建造和运营儿童保育设施和场所；安排课后照料计划，其中包括教育，健康和文化体验等相对全面的儿童服务。

3.经济支持政策方面：2018年，韩国与儿童保育相关的财政支出占GDP的1.40%，其中向有孩子的家庭提供与儿童有关的现金转移占0.20%，为有孩子的家庭提供服务的公共开支占1.01%，通过税收制度为家庭提供的财政支持占0.20%。政府为怀孕母亲提供价值50万韩元（455美元）的电子券，支付怀孕相关的医疗服务；还为生育困难人群提供生育辅助服务补贴。自2018年9月开始，育有0～7岁儿童的家庭每月享有10万韩元（91美元）的育儿津贴；有0～5岁幼儿的家庭每月可获得儿童保育服务券，服务券的价值为：0～1岁的82.5万韩元（750美元）、1～2岁的56.9万韩元（517美元）、2～3岁的43.8万韩元（389美元）、3～5岁的22万韩元（200美元）。

从韩国总和生育率的变化情况来看，从1990年的1.6、2000年的1.5、2010年的1.17到2020年的0.8，呈现持续下降的趋势，表明韩国的生育支持政策对生育率的正向促进效应没有彰显。

（三）东南亚的新加坡

2021年新加坡总人口约为570万人，自然增长率为0.3%，老龄化水平为15%，人均国民总收入（GNI）为86480美元。

1.时间支持政策方面：母亲有16周产假，前8周为强制性产假，薪水由工作单位支付，后8周由政府支付；丈夫有2周陪产假。

2.服务支持政策方面：为育龄家庭提供启动津贴、社区关怀基金、学生照顾津贴、幼儿园学费援助计划和课后儿童俱乐部，所需资金主要来自于政府部门。2020年开始实施并预计在2025年将政府支持的学前教育名额从目前的50%以上增加到80%左右，提高优质幼儿园的经济可及性。

3.经济支持政策方面：政府实施“婴儿红利计划”、父母税收返还、母亲生育津贴、新生儿保健储蓄补助、学前教育补贴等多项政策。2021年9月中旬起，每个0～6岁的儿童将获得200美元的儿童发展账户的充值。

从新加坡总和生育率的变化情况来看，从1990年的1.7、2000年的1.57、2010年的1.26到2020年的1.1，整体呈现持续下降的趋势，反映出新加坡的生育支持政策对于生育率的正向促进效应没有彰显。近期出台的生育支持政策的效果还有待观察。

四、其他案例国家：生育率在低水平波动起伏

其他案例国家的生育率在近30年呈现在低水平波动起伏的态势，既没有显著提升，也没有持续下降。

（一）北欧的英国

2021年英国的总人口约为6750万人，自然增长率为0.0%，老龄化水平为19%，人均国民总收入（GNI）为47620美元。

1.时间支持政策方面：怀孕母亲获得52周产假，其中39周为带薪产假，新生儿父亲可以休2周带薪陪产假。此外，还设置了共享育儿假，即妻子未休完的（带薪）产假可以与丈夫共享。

2.服务支持政策方面：私立机构提供的针对学龄前儿童的正规日间照料主要有三种形式，即托儿所、儿童托育员服务以及游戏团体。政府主要支持学龄前教育；学前教育为所有3～4岁儿童和来自贫困家庭的2岁儿童提供每周15小时、每年38周的教育。

3.经济支持政策方面：2017年，英国与儿童保育相关的财政支出占GDP的3.23%，其中向有孩子的家庭提供与儿童有关的现金转移占2.12%，为有孩子的家庭提供服务的公共开支占1.12%。具体措施分为普惠型和补缺型两类儿童津贴，前者面向全部16岁以下儿童和正在接受全日制非高等教育的16～19岁儿童家庭。2014年一个孩子的家庭每周可获得20.50英镑，每多一个孩子每周可再获得13.55英镑。儿童税收抵免每年最多3390英镑；工作税收抵免每年最多2005英镑；工作时儿童照料的税收抵免每周122.5英镑（1个孩子）或每周210英镑（2个或更多孩子）。

从英国总和生育率的变化情况来看，从1990年的1.8、2000年的1.74、2010年的1.86到2020年的1.6，整体呈现为在较低水平波动的态势，反映出英国的生育支持政策并未有效促进生育率提升。

（二）南欧的西班牙

2021年西班牙的总人口约为4740万人，自然增长率为-0.3%，老龄化水平为22%，人均国民总收入（GNI）为55220美元。

1.时间支持政策方面：女性享有16周全薪产假，生育双胞胎的母亲可以延长至18周。育儿假期限为12个月，最多延长至36个月，期间无任何收入津贴；丈夫享有12周带薪陪产假。

2.服务支持政策方面：学前教育的托育服务由公共和私营部门提供，公共托育服务质量较高，服务费用较低，但是等候时间较长，可得性较低；西班牙更多依赖家庭的非正式照料，比如祖母（外祖母）照料。

3.经济支持政策方面：2017年，西班牙与儿童保育相关的财政支出占GDP的1.31%，其中向有孩子的家庭提供与儿童有关的现金转移占0.51%，为有孩子的家庭提供服务的公共开支占0.68%，通过税收制度为家庭提供的财政支持占0.12%。具体措施包括：为3岁以下子女提供2200欧元的生育津贴；针对低收入家庭的18岁以下子女，每个家庭每月可以获得24.25欧元的家庭津贴，津贴额度随子女数量增加而提升。

从西班牙总和生育率的变化情况来看，从1990年的1.3、2000年的1.19、2010年的1.45到2020年的1.2，表明其总和生育率在波动中相对稳定，且维持在较低水平，反映出西班牙生育支持政策并未有效促进生育率提升。

（三）大洋洲的澳大利亚

2021年澳大利亚的总人口约为2580万人，自然增长率为0.5%，老龄化水平为16%，人均国民总收入（GNI）为51420美元。

1.时间支持政策方面：母亲可享有18周带薪产假和12个月无薪育儿假；父亲享有2周带薪陪产假。

2.服务支持政策方面：实行儿童保育一揽子计划（ChildCare Package），主要包括儿童保育补贴和儿童保育安全网建设。其中，儿童保育补贴主要通过帮助家庭支付儿童保育费用来提供帮助，并为低收入和中等收入家庭提供更多的援助；儿童保育安全网主要为弱势和处境不利的儿童和来自偏远地区的儿童提供获得优质幼儿教育和照料的机会。自2018年7月2日以来，经批准的儿童保育类型包括中心日托、家庭日托、家庭照料和课外时间照料四个主要类型。2021年6～8月儿童参加中心日托的比例有59.0%；课外时间照料的比例为36.6%；家庭日托的比例为6.8%。

3.经济支持政策方面：2018年，澳大利亚与儿童保育相关的财政支出占GDP的2.03%，其中向有孩子的家庭提供与儿童有关的现金转移占1.32%，为有孩子的家庭提供服务的公共开支占0.71%。在针对不同群体相继推出产假津贴、抚养津贴、婴儿津贴、家庭儿童照顾津贴和年轻父母育儿津贴等现金补贴政策。

从澳大利亚的总和生育率变化情况来看，从1990年的1.9、2000年的1.79、2010年的1.95到2020年的1.6，整体呈现波动下降的趋势，反映出澳大利亚生育支持措施并未有效促进生育率提升。

五、生育支持政策及其实施效果的他山石与中国策

如果以总和生育率作为单一的政策效果评价指标，从上述归纳的世界典型低生育率国家迄今采取的生育支持政策及其效果来看，似乎二者之间的关系并非立竿见影，甚至在有些国家有徒劳无功之感。

这提醒我们为了实现适度生育水平，第一，需要系统化推进生育配套支持措施。因为上述三类国家的共同点是实施包括时间支持、服务支持和经济支持三方面的一揽子生育支持政策，单一政策无法承担提振生育率的重任。第二，需要科学构建政策效果评价指标。因为总和生育率指标作为时期生育水平的综合度量指标，有其内在不足，会受到婚育结构和进度效应等因素的影响，应尽可能结合年龄别人群的累计生育率和终身生育率指标进行合理判断。第三，需要审慎判断生育支持配套措施与政策效果的关系。政策效果与国家传统、实施时机、实施力度和各方配合状况都有关，不能奢求政策实施效果一蹴而就。那些生育率未能有效提升的国家的生育支持措施或许阻碍了生育率的进一步下降，若是如此，虽然总和生育率指标看起来未能有效提升，但其未能继续下降也不失为生育支持措施的效果。

2021年中国的总人口约为14.1亿人，自然增长率为0.1%，老龄化水平为14%，人均国民总收入（GNI）为17200美元。与上述案例国家相比，人口较多、收入偏低的特点凸显。我国既要吸取其他低生育率国家综合施策的经验，又要考虑国家经济实力和政策的可持续性，应着眼于婚育推迟、不婚不育等“第二次人口转变”中影响生育率持续偏低的重要因素，通过婚育观念和文化的重塑与革新，探索中国特色的后人口转变发展道路，以实现适度生育水平，推动人口长期均衡发展。

本文转载自《人口与健康》

作者单位：宋健，中国人民大学人口与发展研究中心

姜春云，中国人民大学社会与人口学院