中国0-3岁儿童托育服务行业发展历程

传统社会，对于婴幼儿的抚养主要是家庭式的养育。托幼机构产生于19世纪工业革命后的欧洲，工业化大生产需要大量妇女和青年参与到制造中，就带来了对婴幼儿看护的需求。从19世纪初期开始，德国、法国、苏格兰等地相继出现了婴幼儿看护的机构和学校。在第二次世界大战之后，随着西方婴儿潮的爆发，进一步促进了托幼机构的发展。

近代以来，中国的幼儿教育由完全的家庭教育缓慢地向社会化教育转化。从清末的蒙养院，到民国时期的幼稚园和托儿所，新中国成立后，借鉴前苏联的经验，开始增设托儿所，鼓励妇女参加劳动生产。1951年，中央政府明确新学制，实施幼儿教育的机构叫作幼儿园，招收3-7岁的幼儿。回顾新中国成立以来托幼机构的发展，可以分为三个阶段。

1.托幼机构的增设

新中国成立之初的托儿所，招收的多是3岁以上的幼儿，也有少数3岁以下的婴儿。当时的托儿所主要设立在厂矿之中。新中国成立一周年时，据《人民日报》报道，当时全国有公私立的保育机构643个，收托儿童31794人。根据1951年的统计，各种类型的保育机构已有18940处（包括托儿所、幼儿园、保育院、幼稚园等），收容儿童共578988人，尤以农忙托儿所和工矿托儿所发展最快。1952年，全国工矿、企业、机关、学校中的托儿所已达2738处，在大中城市中还建立了街道托儿站4346处。1954年的不完全统计，全国工矿企业中工会系统的托儿所有4443个。到1956年底，基层托儿所共有5775所。

当时托儿所的主办机构主要是厂矿企业中的工会组织。托儿所对于工人而言主要是社会福利性质。1955年2月，中华全国总工会在北京召开“全国工会厂矿企业托儿所工作会议”，确定厂矿企业托儿所工作方针。

实际上在当时的托儿所和幼儿园的划分并非很严格。1956年，教育部、卫生部、内务部颁发《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，对托儿所、幼儿园的管理和领导等问题作了明确具体的规定。“托儿所和幼儿园应依儿童的年龄来划分，即收三周岁以下的儿童者为托儿所，收三至六周岁的儿童者为幼儿园”，在管理和教育等业务上，“在托儿所的方面，则统一由卫生行政部门领导；幼儿园统一由教育行政部门领导。”

《联合通知》中指出：“托儿所、幼儿园的发展，必须更好地依靠群众，配合群众团体——妇联、工会，动员多方面的人力、物力来进行……托儿所、幼儿园应贯彻整顿、巩固、稳步发展并以工厂、机关、团体、群众自办为主的方针……发展重点应放在工业地区和大、中城市。至于农村，应根据需要与自愿的原则，提倡农业生产合作社或互助组办理季节性的托儿所和幼儿园。”

从新中国成立到1976年，中国的托育机构也随着社会的变化而浮沉，在人民公社时期，很多农村都办起了托儿所和幼儿园，但是大多数都难以维持。

2.托育服务体系确立 1977-1996

1978年12月，党的十一届三中全会召开，国家进入了有中国特色社会主义建设时期，幼儿教育事业也进入新的发展阶段。1979年6月18日，五届人大二次会议《政府工作报告》中指出“要十分重视发展托儿所、幼儿园，加强幼儿教育”。1979年7月-8月，教育部、卫生部、计委等13个单位联合召开全国托幼工作会议。这次会议作出了由国务院设立“托幼工作领导小组”的决定，以加强对托幼工作的领导。1979年10月，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》明确了“坚持‘两条腿走路’的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织”。这次会议强调托幼事业是一项社会性的事业，需要全党全社会的重视和关心。

1980年11月，卫生部颁发了《城市托儿所工作条例（试行草案）》，确定了我国托儿所制度。这一《条例》指出，托儿所是3岁前儿童的集体保教机构，必须贯彻实行以保为主、保教并重的方针，为把儿童培育成体格健壮、品德良好、智力发达的下一代打下基础。

1981年6月，卫生部妇幼卫生局颁布《三岁前小儿教养大纲（草案）》，提出了托儿所教养工作的具体任务。

1982年8月《人民日报》报道，广东省番禺县各级党委重视托幼工作。现在全县有托儿所1667所，入托率81%，幼儿园258所，学前班203个，入园（所）率54.7%，成为广东省托幼战线的先进单位。

在1981年的上海，民办托儿所很受欢迎，上海市有民办托儿所５６２所，分布在１１６个街道，收托儿童十万五千多人，占市区各类托儿所在托孩子总数的一半以上。民办托儿所有3个特点一、民办托儿所点多面广，孩子可以就近入托，家长接送方便。二、民办托儿所收托方式机动灵活。三、民办托儿所服务时间适应各类家长的不同需要。

当时的妇联等组织还大力倡导家庭兴办托儿所。1985年《人民日报》报道，１９８３年以来，北京市各级妇联组织大力兴办家庭托儿所（户）。全市家庭托儿所（户）已由297个发展到现在的16000多个，为5万多名职工解除了后顾之忧，托管三岁以下婴、幼儿2万余名，使全市三周岁以下儿童入托率提高了８％，达到34.4%。

越来越多的企事业单位和街道社区开办托儿所和幼儿园，在一定程度上也给企业带来社会化的包袱。从80年代末期开始，部分企业就开始对托儿所和幼儿园进行分离，或者实行承包制。因此，部分经营不善的托幼机构开始关停。

根据国家统计局网站1993年发布的第一次第三产业普查的数据，在社会服务业中，1991年独立设置的托儿所还有9714个，1992年有托儿所10628个，还在保持增长的趋势。

到了1995年，根据当年《中国人权事业的进展》白皮书的数据，全国有各级各类托儿所、幼儿园近45万所，大中城市儿童的入园要求基本上都能得到满足。在1995年教育部公布的教育事业发展统计公报中，全国幼儿园18.04万所。也就说，1995年中国各级各类的托儿所26万多所，接近27万所。托儿所比幼儿园的数量要多40%以上。在1995年前后，入园入托率城市达70%，农村达32%。这一时期全国的托儿所数量比80年代初期要大大减少。

在这一时期，托育服务体系的建立主要还是依靠集体的力量，托儿所和幼儿园主要举办方还是集体，包括各企业、事业、机关、部队等等，经费各自单位解决。另外还有少数的民办托儿所。

3.托育服务体系走向消解 1997-2005

1993年后，随着社会主义市场经济的确立，企事业单位剥离社会职能及集体经济的萎缩，企事业单位主办的托儿所和幼儿园开始大幅度减少。

1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出国有企业改革的方向是建立现代企业制度。

从1997年开始，国有企业改革步入深水区。国有企业改革是1997年经济体制改革的重点，也是政府工作的突出任务。政府要求，着眼于搞好整个国有经济，把国有企业改革、改组、改造和加强企业经营管理紧密结合起来，有针对性地采取措施，搞好大的，放活小的，做好国有企业减员增效、下岗分流、规范破产、鼓励兼并和职工再就业工作，务求在国有企业改革和发展方面取得实效。从1997年开始，国有企业开始大规模分离托儿所幼儿园等社会化职能。1997年，国有企业25.4万户，到2007年减少到11.5万户，年均减少1.4万户。

以北京市为例，2000年北京市共有2047所幼儿园，基本上能满足当时的幼儿入园需求，但随着国有企业体制改革的全面展开，大量单位部门和集体办幼儿园被关闭。到2009年，北京市注册登记的幼儿园仅1266所，随着北京市常住人口的增长，注册登记的幼儿园只能满足大约一半幼儿的入园要求。幼儿园尚且如此，托儿所的供需矛盾更加严重。

2003年，国务院办公厅转发教育部等部门制定的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，提出5年（2003―2007年）幼儿教育改革的总目标是：形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。根据城乡的不同特点，逐步建立以社区为基础，以示范性幼儿园为中心，灵活多样的幼儿教育形式相结合的幼儿教育服务网络。为0―6岁儿童和家长提供早期保育和教育服务。

这份文件明确，坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制。整份文件中没有提及托儿所，更不用说明确的管理部门。

在这一阶段，随着单位福利制度的瓦解，政府和企事业单位大幅减少了对生育和家庭照料的支持，原有的城市托幼服务体系受到巨大冲击。政府对幼儿托育的投入严重不足，大多数企业迫于利润压力也停止提供托儿所服务，3岁以下的托幼机构几乎绝迹。

除了经济社会转型的因素外，原有的托育服务体系的瓦解还有出生人口的下降有关。1990年后，人口出生率直线下滑。

从教育部的数据统计来看，在2004年的幼儿园入园人数中，依然有3岁以下的孩子。2004年3岁以下入园人数占当年总入园人数6.6%。2009年3岁以下入园人数占当年总入园人数8.9%。